美国政府关门,除了带来直接和间接的经济损失之外,更暴露了美国政治经济的深层问题。未来美国如果要消灭关门现象,除了要进行社会经济改革,重振中产阶级外,还要在政治制度设计上加以改革,兼采总统制和内阁制的优点,避免其缺点。

“国家没有政府了,学校没有老师了”。这是一位洛杉矶中学生发出的感叹。这些天,洛杉矶联合学区的教师工会宣布罢教。洛杉矶联合学区是全美第二大学区,其教师工会人数超过3万,学生超过50万。这是该学区过去30年来首次爆发大规模罢教行动。教师们的诉求是,提高工资待遇,减少班级人数。教师们说,教师和学生的比例应为1比33,现在已经达到1比40,甚至1比50。由于教师的缺乏,每位教师都要负责2到3个班的教学工作,有时甚至一个教师在一个课堂里同时教不同年级的课程,而工资并没有因为身兼数职而有所增加。

政府关门
“月光族”捉襟见肘

如果说,洛杉矶联合学区教师罢教,暴露了美国公立学校教育的窘迫。那美国联邦政府的关门,则暴露了更深层的美国体制性的弊端。截止到1月25日,美国政府停摆总共35天,这是有史以来美国政府关门时长的最高纪录。这场僵局的起因是特朗普总统要求在美国和墨西哥边界修建一道墙,“请款”50亿美元。但掌握“美国钱包”的众议院民主党人“一毛不拔”,拒绝拨款。
■ 边界墙
美国财经媒体CNBC曾援引一名匿名政府官员的话称,特朗普政府原本估计,按每两周为单位,停摆只会对经济增长产生0.1%的损失。不过,实际情况远比预估的严重,政府关门的代价是原先预估的两倍。停摆一周时间,可能就已经对经济增长造成0.1%负面影响。穆迪分析公司(Moody's Analytics)首席经济学家赞迪预计,如果政府关门持续到3月份,美国第一季度GDP增速将会减少0.5个百分点。
不过,搞笑的是,由于政府停摆,官方的经济统计数据也没有能按时出来。因此,政府停摆对经济的冲击,也要拖一阵才看出来。
然而,对那些拿不到工资的80万联邦政府雇员来说,负面影响是立竿见影的。关门还不到一个月,80万政府雇员一下子陷入窘迫。美国人没有储蓄习惯,很多人是“月光族”。用英文来说就是靠工资单过活(live paycheck by paycheck)。 2017年,美国最大招聘网站CareerBuilder的一份报告显示,美国78%的全职员工是依靠月薪生活的“月光族”,没有或很少有储蓄。大约56%的员工表示,他们每月的存款不到100美元。“月光”现象不仅存在于低收入者。同一个调查显示,在年收入10万美元以上的高收入人群中,将近6成(59%)表示,他们有财政赤字。
联邦政府在全美各地雇用了210万名文职人员。根据美国经济分析局(BEA)的数据,2016年联邦文职雇员的平均工资为88,809美元。相比之下,美国1.14亿私营部门工人的平均工资为59,458美元。根据BEA数据,当把医疗保健和养老金等福利计算进去时,联邦政府对私营工人的收入优势甚至更大。2016年,包括医保和养老在内的联邦雇员工资福利总额平均为127,259美元,比私营部门平均70,764美元多80%。
即便如此,政府雇员许多也是“月光族”。果不其然,政府关门还不到一个月,许多人就吃紧。一些雇员抗议,说他们的房贷断了。有些人甚至靠救济性质的食品糊口。媒体报道,昔日尊贵的联邦政府雇员,在华盛顿排队领免费的面包和咖啡。
■ 环顾世界,尤其是环顾西方发达国家,类似于美国这种政府关门还真不多见。
因此,政府停摆,首先暴露了美国人消费模式的弊端:高消费、低储蓄。这一模式可以刺激生产与消费,但问题是抗风险能力极其脆弱。停摆不到一个月,就出现了个人和家庭支付危机。但实际上,这种模式会给整体经济带来危机。十年前的次贷危机,其实就是民众超越自己的实际支付能力购买房产的恶果。换言之,就是超前消费的恶果。

制约与平衡
功成亦难抵过

从政治社会的角度分析,政府停摆所暴露出来的,其实是美国社会转型中存在的问题,以及政府运作机制的内在弊端。
美国以三权分立的宪政民主体制自豪,其最大的特点是行政、司法、立法各自独立,相互制约与平衡。这一体制行之有效地运作了243年,公认比较成熟和稳定。美国4年一次总统选举,任期4年,而且总统可以连任一届。中间如果不被暗杀,或触犯法律被国会弹劾,就可以干满4年或8年。美国不存在提前解散国会或被不信任票赶下台的政治危机,不会出现国家领导人频繁更迭的现象。美国的选举制度设计也导致了政权的相对稳定。美国采取单名选区制,一个选区只有一名代表;竞选者只需获得相对多数票,就能将其他竞争者的得票全部揽为己有并当选为本选区的代表。这种制度也被称为“多数代表制”或“赢者通吃”制度。这种制度极易形成两党体制,第三党几乎没有获胜的机会,因为票数都被得胜者“通吃”了。各种政治势力只能在两党中选择支持其中一个。这样,两党轮流执政成为美国的常规政治形态。从社会生态来说,也是营造了稳定的主流或建制派,极端或边缘主义就没有多少成长空间,至少是没有登堂入室的空间。一个历史反面的教训是,在1918年到1928年十年间,德国的魏玛共和国更换了10届政府,一年一换,这种“高度民主”直接导致了政治瘫痪,间接导致了1933年纳粹的上台。
■ 美国总统与国会互为相对独立的权力中心,非常容易产生冲突。
美国在现行体制下成长为世界第一强国,这本身就肯定了其无法否认的价值。但成功不等于没有缺陷,而且有时这种缺陷非常严重。美国政治制度最大成功和最大失败都是源于制约与平衡。
许多人说,美国实施总统制,总统权力最大,这在外交领域是正确的。美国总统对外拥有包括不宣而战的至高无上的权力,但在国内政策领域,在各州受到州长的制约,在华府受到国会的制衡,当然还有舆论“第四权”的监督。在国内政策领域,美国实际上有两个权力中心,美国总统、100名联邦参议员和435名众议员,都是通过一人一票的直接选举产生(美国的选举人团制度实质上也是直选)产生。他们各自对自己的选民负责,互不从属。因此,非常容易爆发两者之间的冲突,尤其是在不属于同党的情况下。

内阁制:
“两权分立”的利弊

府院之争在事关美国“钱袋子”的预算领域表现尤其明显。1974年,美国通过预算法案,建立了一套标准化的预算立法和拨款程序,规定4月15日为通过预算法案的目标日期。而从那时起到现在的45年中,国会按时通过预算法案仅仅有可怜的4次:1977、1989、1995和1997年。它们分别是在卡特、老布什和克林顿总统当政时期,最后一次距离今年已经超过20年了。因此,预算案通不过,导致政府关门,是这种体制的常态而不是异状。每年,两党都会就预算问题“大打出手”。
环顾世界,尤其是环顾西方发达国家,类似于美国这种政府关门还真不多见。在美国的“母国”英国,就极少听说政府关门。奥秘在于,英国虽然也是民主国家,但政体是内阁制。行政首脑是英国首相,而英国首相不是选民直选,而是由议会的多数党领袖担任。因此,在选举之后,英国的立法权和行政权都掌握在一党之手,“三权分立”也就悄悄转化成“两权分立”。具体到财政预算,是由首相任命的财政大臣起草,在议会多数党中通过也是顺理成章的事情。因此,预算案通不过、政府关门这样的奇葩事件,就极少发生在英国这样的内阁制国家。
当然,内阁制也有其重大弊端,就是最高权力不稳定。选举制度造成小党林立,大党很难拿到国会多数,只能联合小党组阁成联合政府。但联合政府往往因政治分肥不均或内斗,某小党“叛变”而导致执政联盟失去多数而垮台,被迫提前举行大选,又选举出新的执政联盟和国家元首。因此,内阁制刺激了政党内部、政党之间的政治交易,国家元首不仅要处理国家大事,还要煞费苦心跟小党周旋、交易。稍不留意,就造成联盟分解,元首更迭。
■ 内阁制也有其重大弊端,就是最高权力不稳定。
在发达国家中,日本、意大利、加拿大等内阁制国家都深受其苦。而德国同样是内阁制,但作了很关键的制度修正。德国的选举制度是一人两票的混合选举制,结合了单名多数制和比例代表制的优点。德国的《基本法》还规定,新成立政党必须一次性获得全国范围内超过5%的支持,才能成为一个有资格分得议会选票的政党,或者要在一个选区直接得票超过大党的候选人,才能获得一个议席。这样不仅防范了小党泛滥现象,也遏制极端主义的蔓延。相对于日本、加拿大、法国、英国,甚至美国,德国的政局依然显得相对稳定,默克尔一干就是4届。

政府关门
暴露美国政治经济深层问题

美国立国243年,为何府院对立情形在近年愈演愈烈?答案在于,今天的美国社会,与40年前,甚至是10年前相比大不一样了。过去,美国中产阶级占据社会的主流,从族裔角度看,白人占80%以上。他们的利益和政治诉求基本类似,因此共和党和民主党所分别代表的社会基础,其实分别是中下层和上层中产阶级的分野,其中利益重合的部分居多,这也是与今天相比,党争相对不那么丑陋的原因。
根据美国皮尤中心2015的一项研究,美国中产阶级家庭占比已不到一半,从1971年的61%减少到49.4%,中产阶级已不再是这个社会的核心。
共和党和民主党分别代表了社会上对立的两大群体,即穷人加中下层中产阶级,和上层中产阶级加富人。这两大集团的利益和政治诉求越来越远。表现在立法上,就是针锋相对,没有妥协余地。“奥巴马医改”“移民改革”这两大法案,就是这种社会利益诉求对立的典型,这就难怪两党寸土不让。即使在中期选举之前,共和党控制了白宫与国会两院,民主党也不是没有制衡手段。他们利用议会规则,有效地狙击了特朗普和共和党的一些立法企图。
2018年2月,当时还是国会众议院少数党领袖的佩洛西创下了一项新纪录。她当天穿着4英寸的高跟鞋,在众议院发言长达8个小时,反对取消预算上限和避免政府关门的拨款协议,因为该协议没有解决是否继续保护年轻非法移民“梦想者”的问题。美国国会有一个奇葩传统,就是“冗长演讲”(FILIBUSTER)来拖延投票。民主党成功了,含建边境墙的预算无法在国会通过,把这一问题拖到了民主党夺回众议院多数的今天。
因此,今天美国政府关门,除了带来直接和间接的经济损失之外,更暴露了美国政治经济的深层问题。首先是中产阶级的式微,社会现象的激化,民主党与共和党分别代表了利益与诉求南辕北辙的不同社会集团,缺乏利益中间地带,尤其是在移民、健保等议题上。因此党争的你死我活、寸土不让成为新常态。这也就是关门时间创纪录的背后原因。其次是美国总统制政治制度设计的内在弊端。总统与国会互为相对独立的权力中心,非常容易产生冲突,当总统与国会两院中的任何一院分属不同党派时,情况更为严重。其结果就是总统跛脚,举步维艰。比如2014年中期选举后,两院均由共和党掌握,民主党人奥巴马任期的最后两年基本上一事无成。
因此,未来美国如果要消灭关门现象,除了要进行社会经济改革,重振中产阶级外,还要在政治制度设计上加以改革,兼采总统制和内阁制的优点,避免其缺点。
(作者萧东系美国《侨报》执行总编辑)

如需转载请注明来源版权,违者将追究法律责任
转载请注明来源:东方财经杂志(ID:dfcj-bj)


长按识别二维码更多精彩