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经济学人视野下的疫苗事件
闫东升 整理

长春长生生物狂犬病疫苗记录造假引发了社会各界对中国医药产业安全和医疗监管体制有效性等方面问题的深入讨论。长江产业经济研究院院长刘志彪教授组织若干专家、企业家、政府官员等,对疫苗事件的危害、出现的原因等进行了深入剖析,并对消除疫苗事件影响和完善疫苗监管等提出了针对性的政策建议。

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疫苗事件的危害

疫苗是信任品,一般人自愿去打疫苗是因为相信政府监管部门的选择。因为人们相信,疫苗从研发、生产、流通到接种的全生命周期,政府有关部门都已经建立了完善的事前审批、事中管理、事后监督体系,且有规范化的质量检测和日常抽检制度。国家监管和政府信用的背书,让普通民众选择相信自己所使用的疫苗是安全有效的。在一个监管制度齐备、组织体系严密的社会中,只有当所有环节同步失灵,假疫苗才能够顺利实现从工厂生产到最终消费。按理说,这样跨部门、跨地区、多主体的违法违规的共谋,其难度远远大于遵纪守法合作;但恰恰是这种高难度的违法违规的共谋,在我国一而再、再而三地出现了。在这就极大地透支了政府的信用,在较大范围内和更深的层次上伤害了现有体制的基础。
(1)对无数儿童身体健康造成戕害。我国每年约7亿剂的疫苗接种量,表明了疫苗事件的波及范围十分广泛。这一事件不仅给无数儿童身体健康埋下了隐患,也给亿万个家庭造成了心理创伤。疫苗的效用存在滞后性,其危害性需等待现实的触发验证,能否补救,不仅要看每个儿童受害的程度,更要看政府的后续补救措施。
(2)对政府公信力的又一次巨大耗损。对于一个国家而言,在关乎民族利益的大事中丧失公信力是十分危险的。经过近年来花样翻新的地沟油、苏丹红、三聚氰胺和瘦肉精等人为公害事件的耗损,政府公信力已经跌至冰点,塔西佗陷阱已经来临。疫苗事件更是对政府公信力的一次巨大耗损,对此,政府必须采取断然措施,重拾民众对政府的信任,实现政府公信力的扭亏增盈。
(3)对我国疫苗行业发展的产生严重打击。目前,我国已成为世界上为数不多的能够依靠自身能力解决全部免疫供应和疫苗接种的国家之一,反映了长期发展疫苗产业的巨大成绩。2017年我国签发了7.08亿人份疫苗,国产6.9亿人份,进口1800万人份,国产疫苗占到97.46%,这种情况短时间不可能改变。但经过此次疫苗事件的打击,民众对国产疫苗更多的是恐惧与不信任,这十分不利于国产疫苗的研发和销售,对整个行业特别是死亡率较高的狂犬疫苗来说是灾难性的打击。但另一方面,对于大多数中国人而言,如果因为这次事件不信任国产疫苗,拒绝接种国产疫苗,那么就将无疫苗可打。民众面临两难选择。
疫苗风波至此,政府必须对公众舆论加以引导,不仅要严惩造假者,更要进一步完善相应的制度,否则不仅伤害政府公信力,损害党的声誉,更会撕裂社会,导致社会治理倒退,背离改革开放的思想路线。

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疫苗事件出现缘由

药品事务人命关天。单纯以利润为导向,必然会出现不管使用者、消费者死活的“突破人的道德底线”的情况。“疫苗事件”的发生,在研发、生产、流通、接种等环节都难逃之责,有的是企业存在无良追逐暴利的伦理甚至是违法犯罪行为造成的,有的监管缺失或相关部门与企业合谋的结果:
(1)疫苗事件,反映了当下政府部门对市场运行系统治理能力的缺失或不足。利用信息不对称,借助政府的信用来销售自己不合格的产品,就是不法商人会运用的手段。为什么能借助到政府的信用?因为决策这个事情的权力高度集中在某几个人甚至在某个人手上,决策过程不透明而隐蔽,缺乏必要的监督,而且事后出事惩罚太轻。
这背后是两个主体行为动机的差异:企业行为的基本动机是追求的利润的持续增长,政府官员行为的动机是追求权力的持续增加。如果这两种动机不道德地结合在一起,就导致了权力主导的垄断企业出现,在权力护航和利润刺激下,企业的行为就会趋向脱离市场的力量。
(2)“疫苗事件”事件的发生,科学而严格监管的严重缺失,以及问责的“疲软”是主因。社会化的监督机制弱化,降低了民众的批判与自我净化的功能,仅靠政府监管不仅力量单薄,而且政府官员也容易“被俘获”,使我们尝到了恶果;在监管与被监管的博弈中,监管者一旦被俘获,监管不但形同虚设而且往往形成猫鼠一窝。因此,以信息公开为手段,让公众成为监督监管者的力量,方可扎牢权力的笼子,有利于提升监管者责任意识。
(3)“疫苗事件”事件的屡次发生,与事件违法犯罪处置的不到位、不彻底、力度不够及违法犯罪成本偏低有一定关系,这更助长了违法造假之风。每次“类疫苗事件”被曝光,处罚往往高高抬起、轻轻落下、一罚了之,没有深挖根源,没有痛入骨髓的教训和代价,助长违法侥幸心理。更甚的是,作为国有控股的企业,如武汉生物等,其造假更甚,但仍试图以特殊身份逃避社会监督和法律制裁,这与国企与民企之间的非公平待遇有着直接的联系。
(4)疫苗事件除了假药伤人,同样引起民愤的是很多企业在营销上花费甚多,但在研发上惜于投入。很多普通市民都有这样的经历:孩子从学校回来说要收钱打疫苗,家长就拿钱,但完全不清楚这个疫苗是强制的还是自愿的,是学校组织的还是说学校只是代替防疫机构组织。这就很难避免某些药企出于在追求暴利的动机,将大量经费用于“攻关”学校领导甚至老师,并让后者用言语不清的方式要求学生接种那些非强制性的疫苗。而在事后,这种责权不清的组织方式也会造成责任认定和追责的难度。例如,涉事的学校可以以缺乏专业知识为由塞责。

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消除疫苗事件影响的建议

从疫苗涉及的生产商、政府、使用者这三个主体,以及相应的责、权、利三个纬度来看,责权利的明晰和平衡状态应该是:①责的方面,生产商提供价格适中、质量达标、保障供给有力的疫苗;政府提供疫苗的预防接种这样的公共产品,同时政府有更强有力和更高水平的监管措施,确保零差错;分散的疫苗使用者支付合理的费用。②权的方面,政府独享监管权。但这个权是为承担的责任而来,是为疫苗使用者集体利益受托而来。③利的方面,民众得到健康,国家社会得到进步,生产商获取正当甚至比一般行业更高一些的利润。
疫苗事件暴露的是我国疫苗行业“责权利的扭曲和严重失衡”。分散的疫苗使用者不仅没有得到健康,反而是健康受到损害甚至生命被侵害。国家名誉受损、社会信任机制建设倒退,政府尤其是食药监局滥权渎职甚至腐败。生产商不择手段唯利是图甚至勾结不法腐败官员逃避监管或暗箱操作,获取不正当暴利。在疫苗事件面前,一方是处于强势地位的大型企业,一方处于弱势地位的诸多个人消费者与家庭。在强弱悬殊的背景下,更需要政府出面,代表民众的利益来妥善处理此次事件:
(1)采取一切补救措施。追踪涉事疫苗流向,全面收回问题疫苗,集中销毁。各级政府、疾控中心、负责接种的社区与公安部门协同工作,对每个适龄儿童注射的疫苗,进行批号、生产厂商、注射记录等的核对和补登。各级疾控中心安排儿童到定点的权威医疗机构,进行相关病种抗体和病毒的检查。依据检查结果,视具体情况给予免费补种合格疫苗、免费治疗,甚至免费提供相关病种的全额医保和生活补助等措施,予以补救。
(2)依法查处、层层追责、从严执法。全国大范围检查所有疫苗企业情况,对近年来的样本加大批次检查力度,一经发现类似问题,立刻取消相关企业所有疫苗生产许可,终身不得进入该行业。同时,对涉事企业负责人重刑判罚。对监管不力者即可就地免职,终身不得进入有关生命安全相关行业,同时追加经济和法律处罚。彻查武汉生物,让国企在违纪违法后不再有任何侥幸心理,维护国有企业的率先垂范作用,更好地提振市场信心,促进不同社会阶层的互信和共荣。
这些补救措施,看起来程序繁复、工作量巨大,但这是和查处违法违规者同样重要的工作。这是执行为民的题中应有之义;这更是化“危”为“机”、重建政府信任、提升政府公信力、避免塔西佗陷阱的重要关口。事实上,这样的关口曾多次出现又多次被错失,是此类公害事件轮番上演的重要根源。

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完善疫苗监管的政策建议

如果说在芯片、高端装备等缺乏比较优势的产业方面,我国应积累动态比较优势以奋力追赶,但对我国技术完备、实现自主可控且与民众生活息息相关的疫苗产业而言,更应该在保持优势的基础上,强化监管,不断提高产品的质量和安全性能,满足人民日益增长的美好生活需要。因此,建议从以下几个方面来维护我国疫苗产业健康有序发展:
(1)完善多层次的监管体系。党的十九大报告指出要坚持人民本位的发展导向。疫苗的需求市场是老百姓,因此解决问题的关键,不仅要发挥政府的作用,也要让老百姓在疫苗的生产到最终的消费过程中发挥监督作用。这其中关键在于信息完全透明,争取更多的信息对称化,让老百姓具有全流程的完全知情权,让其尽量有能力进行选择。
构建疫苗“研发-生产-采购-销售-质控”全流程的闭环全时、全事的第三方监管体系,为确保客观公正,第三方的监管费用,由政府购买服务支出,监管方式实行异地和轮值监管,杜绝合谋、利益输送,进口疫苗也应纳入监管体系。
进一步提升社会治理结构水平。充分赋予媒体、社会组织、网络通道的监督权力,让完全依赖政府力量向政府、市场、社会三方力量协同协调,发挥各自的作用,重视提升社会自组织和自我净化的能力。也要针对疫苗这种高科技的产品的性质,普及科学知识,让百姓普及这些产品的功效和价格的专业的知识。
(2)以现代化的技术手段强化全流程监管。着力解决好疫苗的质量问题,必须建立从研发-生产-配送-消费-事后监督评价等全链条的质量体系;借鉴为提高仿制药质量,采取一致性评价的做法,有必要在疫苗领域内推行类似于一致性评价的工作,对通过一致性评价的产品可以冠以特定的标识,增加识别度,在临床上予以优先使用;借此形成正向的激励机制,充分做好第三方监督、企业自查与不断提高技术及质量水平的动力。
在供应链系统上进行全流域跟踪,把监督系统前置到研发环节,每一个重要节点都要上系统进行不可逆的记录,包括疫苗动物实验数据,实验报告原始资料数据等。疫苗出厂以后通过冷链物流供应到终端,建立一套行之有效的物流配送技术标准,没有经过冷链运输的疫苗一律不准进入市场,建立疫苗使用的可追溯系统,以及疫苗受害者的法律保护机制。加强接种者后期跟踪,用接种者效果的大数据支撑并反馈到研发创新、生产流程和质量改良的关键环节,形成“自我完善”的修正企业内控体系。
(3)加大对违法行为的处罚力度。由于市场信息不对称,所以就存在着做假的可能性。政府应加强对企业信用、资格的审查,对于一些失信企业要加大惩处力度,经济利益上要让其倾家荡产,行为处罚上要让其坐穿牢底,真正让生产者知道底线。制定不低于全球平均处罚水准的处罚制度。将政府部门落实项目终生责任制,和实行对政府诉讼两者相结合。企业出了问题,追究项目责任人,有腐败和无腐败的处罚,要拉开差距。加大对食药、医疗卫生体制的官员监管追责,一旦发现利权输送,终身取消公务或事业待遇,终身禁业,不得进入食药、医疗卫生行业。对于触犯食药、医疗卫生行业底线的或重大事故的企业,法人,主要研发人员,实行终身禁业。
凡出现类似本次之疫苗事件,供应商、疾控部门和当事医院,首先得接受刑法调查,仅当司法机关排除了事件当事各方及相关人员的犯罪嫌疑和刑法责任后,才进入制药、运输、储存乃至注射阶段的技术调查与分析,并启动相应的民事赔偿程序。事后的赔偿,是监管的一部分,必须建立以消费者个体为损害索赔主体的制度,以罚代赔制度应予废弃。加大疫苗公共危害违法犯罪的惩治力度,逐步放开集体诉讼,建立受害者“集体诉讼与赔偿”司法路径,允许在特定事件或行业对企业和政府进行诉讼,用“重典治疫”的重拳震慑。
(4)构建多种所有制企业共同参与的多元化市场。在生产领域,国有企业并不比民营企业更加良心,而且创新积极性也并不比民营企业更强。用竞争手段发展疫苗产业,打破垄断市场。对一些自然垄断的行业,可能用国有企业来生产会更好些。但是对于疫苗这种产品,应该是各类所有制企业相互竞争、相互制约更好。国有企业主要生产一些基本的,保证人民基本健康需要的,基本型的一些疫苗。私营企业更多的可以按照市场运作,生产一些比较适合市场需要的,有特殊性的功能的疫苗。国有企业和私营企业,有一定的分工,又有一定的协调,共同的满足全国老百姓的需要。
推动部分疫苗的公益化,一方面坚持高质量疫苗研发和供给,另一方面通过扩大开放的方式,加大合格疫苗进口力度,通过降税或者免税的方式,加大疫苗供给,必要时可以政府出面采取谈判价由企业配套进口,政府进行必要的公益补贴。在疫苗的接种过程中,应该充分发挥市场机制中的消费者选择权,允许老百姓对同类疫苗不同厂家产品的自由选择权,倒逼国产疫苗的升级。
(本次研讨由长江产业经济研究院刘志彪教授发起,南京大学博士生闫东升整理成文,参加研讨的专家学者和企业家主要有:长江产业经济研究院刘志彪教授、南京大学博士生孙晓露、浙江工商大学毛丰付、江苏精诚&精缦毛毯宋凌炎、南京审计大学姜德波、澳洲国立大学沈凯玲、金象投资王文莉、南京财经大学杜运苏、对外经济贸易大学胡钟中、方正和生投资李新颜、江苏省社会科学院何雨、武汉纺织大学叶茂升、新加坡南洋理工大学包特、淮海工学院孙军、常州市发改委吴继冈、苏州大学杨锐、中国财政杂志社方向阳、加凯集团杨建中、山东工商学院战岐林、无锡环研中心唐德淼、南京信息工程大学彭本红、山东农发行陈岸立、南京理工大学经管院周彩霞、南京审计大学颜银根、暨南大学林学军、江苏省社会科学院徐琴、深圳独立学者金心异、中国电改 30 人论坛秘书长宋常铁和宁波布衣学者楼稼平等。)


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这货来去如风,什么鬼都没留下!!!
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